RESUMEN
Las aduanas del Siglo XXI deben esforzarse para controlar las importaciones y exportaciones con medidas que faciliten el comercio y no lo obstruyan o entorpezcan más allá de lo razonable. Una aduana competitiva facilita el flujo de mercancías, tiene regulaciones transparentes, cuenta con procedimientos automatizados y no presenta una corrupción sistemática. La Ley General de Aduanas de Perú se presenta como un instrumento fundamental para la inserción del país en el comercio global y exige el acompañamiento de funcionarios y operadores para alcanzar el éxito.
ABSTRACT
The 21st. century customs should strive to control imports and exports with measures that facilitate trade and do not obstruct or hinder it beyond reason. A competitive customs service facilitates the flow of goods, has transparent regulations, has automated procedures and does not present systematic corruption. Peru’s General Customs Law is presented as a fundamental instrument for the insertion of the country into global trade and requires the accompaniment of Customs officials and operators to achieve success.
- Introducción
El crecimiento explosivo del comercio internacional producido en las últimas décadas encuentra explicación en la progresiva remoción de las barreras arancelarias y no arancelarias que impiden el movimiento de mercancías de un punto al otro del planeta. Esta liberalización de los intercambios se vio favorecida por los acuerdos celebrados en el marco de las negociaciones multilaterales del GATT y la Organización Mundial de Comercio (OMC), los esfuerzos desarrollados para el establecimiento del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), la Unión Europea (UE), la Asociación de Libre Comercio del Sudeste de Asia (AFTA) y los numerosos acuerdos bilaterales de comercio firmados hasta el presente.
El Congreso peruano delegó en el Poder Ejecutivo, a través de la ley 29.157, la facultad de legislar sobre ciertas materias específicas con el propósito de facilitar la implementación del Tratado de Libre Comercio entre Perú y los Estados Unidos (técnicamente denominado Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos), firmado en Washington el 12 de abril de 2006, y su ulterior Protocolo de Enmienda de 2007. En ejercicio de esas facultades, el Gobierno dictó en 2008 el Decreto Legislativo 1.053 que aprobó la Ley General de Aduanas de Perú[1] (en adelante “LGA” o simplemente “la ley”), recientemente modificada por el Decreto Legislativo Nº 1.433 de 2018[2]
Para la interpretación de esta ley, no solo es conveniente examinar sus disposiciones, sino también las normas del Código Tributario[3], que es de aplicación supletoria en todo lo no previsto en la ley o en su reglamento, y también deberían tenerse presentes otras leyes y reglamentos relevantes en materia administrativa, como las leyes de Procedimiento Administrativo General (LPAG)[4] de 2001 y de Facilitación del Comercio Exterior (LFCE)[5] de 2007.
La LGA desarrolla las distintas materias de interés aduanero en forma orgánica y sistematizada en once secciones, divididas en veinticuatro títulos y cuarenta capítulos, con un total de doscientos once artículos y diecinueve disposiciones complementarias.
La Sección Primera, titulada “Disposiciones Generales”, se divide en dos títulos. El primero define el objeto de la ley, que es regular la relación jurídica que se establece entre la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y las personas naturales o jurídicas que intervienen en el ingreso, permanencia., traslado y salida de las mercancías hacia y desde el territorio aduanero. Es decir, la relación entre la Autoridad Aduanera y los operadores del comercio exterior, sujetos que luego serán tratados en detalle en la Sección Segunda. En este mismo título se presentan, además, sesenta y cuatro definiciones relevantes en la materia, como las de declarante, mercancía, declaración, destinación aduanera, carga consolidada, levante y muchas otros.
Nuestro interés, para este trabajo, se concentra en el Título Segundo de esta primera Sección de la ley, que bajo la denominación de “Principios Generales”, desarrolla los cinco criterios que deben observarse para alcanzar los objetivos de la ley.
- Principios generales de la ley
Como anticipamos, la ley presenta seis de los modernos principios que gobiernan actualmente la gestión de las aduanas del siglo XXI, como la facilitación del comercio, la cooperación e intercambio de información, la participación de los agentes económicos, la gestión de la calidad y el uso de los estándares internacionales, la buena fe y presunción de veracidad, y finalmente la publicidad de los actos de gobierno, cuyo análisis constituye el objeto de este trabajo.
Todos estos principios están íntimamente vinculados entre sí y se complementan mutuamente para el logro de los objetivos que pretende la ley, que es el eficiente control del comercio exterior mediante el empleo de medidas que proporcionen seguridad a la sociedad pero que, al mismo tiempo, no entorpezcan más allá de lo razonable el flujo del comercio exterior del país.
Por cierto, no son ni deben ser vistos como enunciados meramente retóricos, ya que tanto la ley como su reglamento contienen aplicaciones prácticas de estos principios. Sin embargo, para que puedan lograrse los ambiciosos objetivos de la ley, no basta con su aprobación en el Congreso, pues es indispensable una profunda modificación del enfoque dado a las relaciones entre la Administración Aduanera y los operadores de comercio exterior, así como un intenso trabajo de capacitación de los funcionarios, una eficiente supervisión de sus tareas y la estrecha cooperación estrecha de los operadores del comercio exterior con la Administración de aduanas.
Años atrás, un funcionario de la aduana australiana comentó: «Comprendimos que nuestro objetivo en la verificación de pasajeros en los aeropuertos no era tratar de mantener a la gente alejada de nuestro país, sino ayudarlos a ingresar o salir con la mayor rapidez y facilidad posibles. Casi todos los que pisan nuestros aeropuertos tienen todo el derecho de estar allí. Son muy pocos los que tenemos que identificar y mantener alejados. ¿Por qué entonces incomodarlos a todos para poder detener a los pocos que no deberían entrar?»[6].
Las aduanas consideraron durante demasiado tiempo que su única función consistía en controlar el movimiento de cargas de importación y exportación de mercancías y recaudar los derechos de aduana, y que toda medida en pos de estos objetivos estaba plenamente justificada, aún a costa de desalentar o ahuyentar a los operadores. Había, y todavía hay en muchos países, una velada hostilidad hacia los importadores y exportadores, una falta de empatía y desconfianza entre los funcionarios y los operadores que no contribuye en nada a facilitar la circulación de las mercancías sin tropiezos.
Un comunicado de prensa divulgado en 2015 por la SUNAT –según relata un conocido especialista peruano en derecho aduanero– reveló el inicio de un «cambio de paradigma institucional» a fin de reorientar la forma de relacionarse con los ciudadanos, priorizando la facilitación y la simplificación de sus servicios a los contribuyentes y operadores de comercio exterior. En esa nota de prensa, la SUNAT precisaba que «hemos vivido largos años concentrados en recaudar, aspecto importante de la tributación, pero no el único, y que en el plano aduanero ha estado dedicada a una gestión saturada de papeles y trámites burocráticos. Se trata ahora de aumentar la eficiencia para reducir costos y aumentar la competitividad de las empresas; la emisión electrónica de documentos; el fortalecimiento del sistema de despacho aduanero con el objetivo de alcanzar, a mediados de 2016, que el 100% de las operaciones de importación por vía marítima y aérea se realicen por medios electrónicos, reduciendo los trámites y la interacción física con los operadores; y un programa de atención personalizada de sectoristas, para ofrecer un servicio justo y eficiente a los operadores de comercio exterior”[7].
Una encuesta realizada años atrás por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) reveló que casi un tercio de las aduanas del mundo encuestadas había reportado la ejecución de programas de reforma y modernización de sus estructuras y procedimientos para mejorar la calidad de sus servicios a partir de un cambio sustancial de su modo de relacionamiento con la comunidad de negocios (importadores, exportadores, despachantes, agentes de transporte, etc.), cambiando la relación tradicional de aduana-usuario por la moderna concepción de aduana-cliente.
Claramente, las aduanas latinoamericanas no necesitan perseguir a los operadores para recaudar más, solo necesitan mejorar los controles y la seguridad de las fronteras sin sacrificar el comercio exterior en el altar de la recaudación.
Los siguientes principios generales que comentamos apuntan claramente en la dirección deseada.
- Facilitación del comercio y control aduanero
El crecimiento exponencial del comercio de mercancías y servicios concentra la atención y los recursos de las organizaciones estatales comprometidas en el control y facilitación de ese comercio mundial. La producción de manufacturas rara vez se completa en un solo país, y por esa razón las naciones procuran estimular el desarrollo de economías cooperativas en las cadenas globales de producción. En este contexto, cabe preguntarse ¿cómo puede participar un país en esa cadena global o regional de suministros si la entrada o salida de mercancías por sus fronteras se ve reiteradamente demorada u obstaculizada? ¿Cómo pueden integrarse a esa cadena los importadores y exportadores de un país, las compañías y agentes de transporte, las compañías de seguros, los almacenes fiscales, los centros de transferencias de cargas y los despachadores de aduana, por ejemplo, si son continuamente sospechados de fraude y si sus cargas son sometidas a continuos requerimientos burocráticos e inspecciones físicas?
Todas las mercancías que cruzan las fronteras están obligadas a realizar procedimientos aduaneros de despacho, a veces rápidos y eficientes, y otras veces tan complicados que desalienten y frenen el desenvolvimiento fluido del comercio exterior. Una medición sobre la eficiencia de los procedimientos aduaneros de despacho de mercancías, llevada a cabo por el Banco Mundial en 2018, donde unas calificación de “1” indica baja eficiencia y de “5” alta eficiencia del servicio aduanero, muestra que Perú calificó con 2,68 en 2007 y con 2,53 en 2018, un poco por encima del promedio de América Latina que fue de 2,38 y 2,41, pero bastante debajo de Chile, el país de la región mejor calificado, con 3,32 y 3,27, y lejos también de países desarrollados como Japón (3,79 y 3,99), Estados Unidos (3,52 y 3,77) y la Unión Europea (3,21 y 3,35)[8].
Tradicionalmente, la función de las aduanas consistió en hacer cumplir las regulaciones arancelarias, no arancelarias y administrativas para la importación y exportación de mercancías, respetando los acuerdos internacionales. Pero la evolución del comercio mundial exige a los países que aspiran a ser protagonistas de ese comercio y no meros espectadores, que las aduanas, a la par que controlan el comercio, lo faciliten mediante la simplificación de los procedimientos administrativos y la reducción de las cargas tributarias.
La OMC ha sido escenario durante los últimos 35 años de intensas discusiones y debates sobre la necesidad de facilitar el comercio. En la Reunión Ministerial de Singapur, celebrada a fines de 1996, se encomendó por primera vez al Consejo de Comercio de Mercancías “la realización de trabajos exploratorios y analíticos sobre la simplificación de los procedimientos que rigen el comercio, aprovechando los trabajos de otras organizaciones internacionales pertinentes, con objeto de evaluar si procede establecer normas de la OMC en esta materia”. Esta labor culminó en Bali, después de arduos trabajos y esfuerzos, en la aprobación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de 2013, único acuerdo multilateral logrado por la OMC en los 35 los últimos años de existencia[9].
El Acuerdo entró en vigor el 22 de febrero de 2017, una vez alcanzada la ratificación de las dos terceras partes de los países miembros, y según estimaciones del organismo, el Acuerdo podría reducir los costos del comercio un 14,3% en promedio, e impulsar el comercio mundial en 1 billón de dólares anuales.
Claro está que para alcanzar esos objetivos se necesita mucho más que la ratificación del AFC, será preciso un intenso trabajo en cada país Miembro para simplificar, modernizar y armonizar los procedimientos de importación y exportación[10].
Mucho antes de que el AFC entrara en vigor, Perú ya había incorporado la parte sustancial de sus disposiciones en dos leyes cruciales para su comercio exterior: la LFCE y la LGA. Ambas enfatizan la necesidad de facilitar el comercio, pero la última apunta especialmente a las aduanas cuando dispone que “(l)os servicios aduaneros son esenciales y están destinados a facilitar el comercio exterior, a contribuir al desarrollo nacional y a velar por el control aduanero y el interés fiscal”[11].
La SUNAT tiene a su cargo la tarea de determinar la deuda tributaria, recaudación, controlar y fiscalizar las operaciones de comercio exterior, tareas que son privativas de este Organismo y que ninguna otra autoridad, organismo ni institución del Estado puede realizar[12].
El control y fiscalización de las operaciones de importación, exportación y tránsito de mercancías debe cumplirse a través de medidas que no obstaculicen, más allá de lo necesario, el propósito de estimular y facilitar el comercio de Perú con el resto del mundo, en el marco del proceso irreversible de globalización. En buena medida, esos controles deben ser compatibles con los principios de razonabilidad de los actos de gobierno y simplicidad de los trámites administrativos, que emergen del art. 1, párrafos 1.4 y 1.13 de la LGPA[13]. Tarea que compete a las aduanas pero también a los demás entes oficiales que intervienen en el comercio internacional, porque según los indicadores de desempeño logístico del Banco Mundial, más del 60% de los retrasos en fronteras o puertos no se deben a las aduanas, sino a otras instancias o agencias fronterizas o reguladoras del comercio exterior.
Algunas medidas efectivas para la facilitación del comercio se encuentran incorporadas en diversos artículos de la ley. Así, se establece la necesidad de desarrollar procedimientos aduaneros electrónicos en reemplazo del tradicional papelerío[14] y de establecer sistemas compatibles de intercambio electrónico de datos entre las aduanas nacionales para fomentar una mayor cooperación e intercambio de información. También consagra a nivel legal la meta de lograr que las mercancías puedan ser retiradas dentro de las 48 horas siguientes al término de la descarga[15]. Para ello se necesita un eficiente funcionamiento del organismo y la colaboración del sector privado, por ejemplo a través de la presentación de garantías globales para el pago de los tributos[16], y la puesta a disposición de las autoridades todas aquellas mercancías que fueren seleccionadas para una inspección física.
Otra potente medida de la ley para facilitar el comercio consiste en la reducción del porcentaje de reconocimiento físico de mercancías en un 4% del total de las cargas, si bien la SUNAT puede aplicar porcentajes mayores, nunca mayores del 15% del total de las declaraciones numeradas[17]. Esto significa que la SUNAT no puede someter a reconocimiento físico una cantidad superior del 15% de las destinaciones de importación o exportación, y que el Organismo debe alcanzar en un futuro no precisado el objetivo de un máximo del 4% de inspecciones físicas. Esta medida, que claramente beneficia la circulación de mercancías sin las costosas demoras que supone el reconocimiento físico de las cargas, también implica un enorme desafío enorme para la Autoridad Aduanera, que deberá extremar la selección de las cargas mediante técnicas modernas de selección, como la de gestión de riesgo. Tratándose del levante de envíos de entrega rápida[18], la ley establece que la aduana dispondrá de un procedimiento separado y expedito para esta clase de envíos que, en circunstancias normales, permita su despacho aduanero dentro de las seis horas siguientes a la presentación de los documentos aduaneros necesarios, siempre que el envío haya arribado[19].
Otra medida positiva que incorpora la ley, tomada también del AFC, es el dictado de resoluciones anticipadas[20] a pedido de los operadores en diversas materias relevantes, y que comentamos más adelante.
- Cooperación e intercambio de información
Las aduanas cuentan con la posibilidad de solicitar la cooperación de los demás Miembros de la OMC en la investigación de las operaciones aduaneras sujetas a control. El AFC contempla medidas específicas dirigidas a mejorar los controles de frontera y el intercambio de información en materia aduanera entre los países miembros.
Nada hay más tedioso y costoso en los cruces de frontera que la realización de los mismos trámites y procedimientos en dos aduanas separadas por una frontera común, cuando todos ellos pueden cumplirse en un solo puesto compartido. Por ello, en materia de cooperación fronteriza, el AFC prevé que cada Miembro debe asegurase de que sus autoridades y organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio. La cooperación y coordinación de tareas podrá incluir, la compatibilidad de los días y horarios de trabajo, procedimientos y formalidades, el establecimiento y utilización compartida de servicios comunes, controles conjuntos y el establecimiento de puestos de frontera únicos donde se cumplimenten todos los trámites de ingreso y egreso de mercancías, vehículos y personas entre dos países limítrofes[21].
Cada Miembro aplicará, a reserva de lo dispuesto en el párrafo 7.2, procedimientos aduaneros comunes y requisitos de documentación uniformes para el levante y despacho de mercancías. Los procesos de creación de aduanas únicas de frontera han dado muy buenos resultados allí donde funcionan, como sucede con las aduanas de frontera comunes instalados en los pasos de frontera que operan Argentina y Uruguay sobre el río Uruguay.
La ley de aduanas no trae disposiciones específicas en materia de integración de controles fronterizos, no obstante que el art. 5º señala, de manera algo vaga, que la Administración Aduanera procurará la interoperabilidad con los sistemas de otras administraciones aduaneras o ventanillas únicas del mundo de manera electrónica o la integración de los procesos interinstitucionales.
La ley es más clara en materia de intercambio de información con otras aduanas, en sintonía con lo dispuesto en el AFC. Previa solicitud, y a reserva de las disposiciones previstas en el art. 8, los Miembros intercambiarán información específica indicada en las declaraciones de importación o exportación, o la propia declaración, en la medida en que se disponga de ello, y también, si se solicita, la información específica que surja de los siguientes documentos complementarios de la declaración, o los propios documentos en la medida que se disponga de ello: la factura comercial, la lista de embalaje, el certificado de origen y el conocimiento de embarque, en la forma en que se hayan presentado, ya sea en papel o por medios electrónicos.
El país requerido podrá exigir, antes de facilitar la información, con arreglo a su derecho interno y su sistema jurídico, una garantía de que determinada información no se utilizará como prueba en investigaciones penales, procedimientos judiciales o procedimientos no aduaneros sin la autorización expresa por escrito del Miembro al que se dirija la solicitud[22]. Pero esa información podrá emplearse en los procedimientos tributarios e infraccionales aduaneros del país requirente, ya que no existen restricciones a este respecto.
El país requerido puede negarse a prestar la colaboración solicitada por cualquiera de las razones previstas en el texto legal[23] y no estará obligado a proporcionar otros documentos que no sean los presentados con la declaración de importación o exportación (factura comercial, lista de embalaje, certificado de origen y conocimiento de embarque, en la forma en que se hayan presentado, ya sea en papel o por medios electrónicos). Tampoco están obligados a iniciar investigaciones para obtener la información, modificar el período de conservación de tal información, traducir la información o verificar su exactitud, e incluso proporcionar información que pueda perjudicar los intereses comerciales legítimos de empresas públicas o privadas concretas[24].
El pedido de cooperación a los demás Miembros, con todo, no debería convertirse en un procedimiento de rutina, sino en una medida excepcional, ya que de otro modo el Miembro requirente estaría haciendo abandono de las buenas prácticas de la gestión aduanera. Es necesario, por el contrario, que mejoren y modernicen el funcionamiento de sus aduanas a fin de asegurar la aplicación de los procedimientos más idóneos de control del comercio exterior, y que acudan a la cooperación de los demás Miembros en aquellos casos que resulten verdaderamente justificados.
2.3 Participación de los agentes económicos
El Estado promueve la participación de los agentes económicos en la prestación de los servicios aduaneros mediante la delegación de funciones al sector privado[25] para la prestación de diversos servicios aduaneros en toda la República bajo la permanente supervisión de la Administración Aduanera.
Esta apertura al sector privado se encuentra en sintonía con las previsiones de la LPAG, que prevén la tercerización de actividades[26] y el derecho de los administrados a la prestación de servicios públicos[27].
El reglamento de la LGA dice que el servicio aduanero es prestado por la SUNAT, así como por los operadores de comercio exterior cuando actúen por delegación[28].
2.4 Gestión de la calidad y uso de estándares internacionales
La prosperidad económica de los países depende en gran medida de su participación en el comercio internacional y las aduanas juegan un papel trascendente en este aspecto, dado que para establecerse en un país las empresas multinacionales evalúan el funcionamiento de la administración estatal, incluida la competitividad de la aduana, su transparencia y seguridad jurídica. En otras palabras, miden la calidad del servicio aduanero, porque una aduana eficiente estimula la radicación de inversiones extranjeras y el crecimiento de las empresas nacionales, posibilitando la creación de nuevos em-pleos y oportunidades de negocios.
A medida que progresan las negociaciones multilaterales encaminadas a eliminar las barreras que traban el comercio y se multiplican los acuerdos de integración económica entre las naciones, las grandes corporaciones internacionales van orientando sus inversiones hacia aquellos países que brindan un ambiente propicio para la radicación o mantenimiento de establecimientos destinados a abastecer a los mercados regionales y exportar al mundo. Muchos países compiten para captar o retener estas inversiones, pero es visible que no todos tendrán el mismo éxito. Porque cada nueva inversión es el resultado de un cuidadoso examen de los costos de inversión, costos operativos, acceso a los insumos, estructuras legales, logística, recursos humanos, acceso a los mercados, restricciones a la propiedad, incentivos y riesgos políticos y económicos, entre otros factores.
Según un estudio de la Cámara de Comercio Internacional, el funcionamiento de las aduanas impacta notablemente en varios de estos criterios de selección. Dado que la mayoría de las industrias necesita aprovisionarse en el exterior de ciertas materias primas y componentes para fabricar los productos que exportan, es indispensable que las aduanas dispongan de procedimientos eficientes de devolución de impuestos (draw back) y admisión temporal de mercancías. Cuando estos procedimientos no están disponibles o se ven entorpecidos por ineficiencia o corrupción, el factor acceso a los insumos resulta considerablemente perjudicado.
Michel Danet, en otros tiempos Secretario General de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), dijo en cierta ocasión que una aduana corrupta es una aduana muerta que provoca países marginados del sistema de globalización que vivimos. Cuando se evalúan los costos operativos interesa considerar los tiempos que demandan los trámites aduaneros para la importación o exportación de mercancías, en un mundo en que el estándar exigido no es de semanas, ni siquiera de días, sino de horas. Los costos operativos están notoriamente influidos por la eficiencia de la aduana. Por otro lado, la existencia de una normativa acorde con las reglas aduaneras internacionales y el grado de cumplimiento de la misma es parte significativa de la estructura legal de un país.
Para muchas empresas comprometidas con el mercado mundial, la logística es un factor crítico porque necesitan asegurarse que no sufrirán interrupciones en el abastecimiento de materias primas y componentes de calidad internacional. Pero como no siempre pueden aprovisionarse enteramente en el mercado local deben recurrir a proveedores del exterior. Estos insumos tienen que llegar en plazos cuidadosamente programados para incorporarse a la cadena de producción, y si no llegan a tiempo, la producción queda paralizada. Así que nadie invierte en un país con una aduana burocrática e impredecible si necesita instalar una empresa con procedimientos de abastecimiento just in time. Si los países no modernizan sus aduanas pierden posibilidades reales de captar inversiones directas del exterior. Una aduana moderna representa para cualquier país una ventaja competitiva considerable, y muchas veces, decisiva.
La eficiencia de las aduanas no es de todos modos un asunto que interese solamente a las grandes compañías internacionales. En realidad, la ineficiencia perjudica en mayor medida a las pequeñas y medianas empresas que importan y exportan, dado que cuentan con menores recursos económicos y financieros que las grandes corporaciones para soportar las pérdidas causadas por demoras en el despacho de sus mercancías y la devolución de impuestos. Aún aquellas que no dependen tanto del comercio internacional son enormemente vulnerables al funcionamiento de la aduana, porque podrían resultar barridas por el contrabando o por la ineficiente clasificación y valoración de las mercancías sometidas a su control. Las pequeñas y medianas empresas no pueden sobrevivir a los efectos devastadores de una aduana inoperante o complaciente con el fraude, situación que provoca la pérdida de muchos puestos de trabajo.
Así como compiten las empresas y los países paga ganar mercados, también hay competencia entre puertos y aeropuertos de todas las regiones para captar operadores. Las aduanas deben prepararse para competir mediante la prestación de mejores servicios como forma de cooperar en la puja por la captación de inversiones. Una aduana competitiva, es una aduana que no entorpece el flujo de mercancías, que tiene transparencia en sus regulaciones, que no cae en prácticas oscuras, que está automatizada y que no presenta una corrupción sistemática. Cierto es que en todos los países existen casos aislados de corrupción que son sancionados por la justicia y que justifican la remoción de los funcionarios comprometidos, pero la corrupción es preocupante cuando se vuelve sistemática.
La aduana debe proteger a la industria y la producción nacional aplicando correctamente las leyes y reglamentos aduaneros, facilitar el comercio internacional legítimo y recaudar tributos para el tesoro. Debe despachar rápidamente un enorme volumen de mercancías y al mismo tiempo necesita practicar controles selectivos y confiables que impidan el fraude. Nadie gana con una aduana que no cumple adecuadamente estas funciones. El país necesita atraer nuevas inversiones y proteger a la industria nacional de la competencia desleal. Podrá hacerlo cuando la aduana alcance los estándares internacionales de previsibilidad, transparencia, automatización, administración por selección de riesgos e integridad que caracterizan el funcionamiento de las aduanas modernas.
En materia de cargas rápidas, la eficiencia de las aduanas se mide a través de la vigencia o no de un número consistente de medidas, como son la existencia de procedimientos electrónicos de procesamiento de datos que permitan el levante de las mercancías antes o inmediatamente después de su arribo; el funcionamiento de las aduanas durante todo el día y todos los días del año; la inspección de las cargas en las instalaciones del operador o en otras dependencias oficiales, fuera de las aduaneras, que requieran su traslado y las consiguientes demoras en las entregas; la necesidad de proveer certificaciones consulares de la documentación o la intervención de despachadores de aduana; y la existencia de procedimientos simplificados para el despacho de todas las mercancías que están por debajo y por encima del umbral de minimis[29].
- Buena fe y presunción de veracidad
En los tiempos actuales, ningún país está en condiciones de practicar una inspección rigurosa y completa de todas las cargas que entran y salen de su territorio. Por ello las aduanas recurren al método de la declaración previa, que permite el despacho en confianza, sin la verificación de las mercancías o a través de inspecciones selectivas.
Éste método tiene como presupuestos la buena fe de los operadores y la presunción de veracidad de la declaración previa presentada en la aduana para el levante de las mercancías. Esta metodología institucionaliza el despacho en confianza y reduce a una mínima expresión las comprobaciones que debe realizar el servicio aduanero, con la correlativa mayor responsabilidad de los sujetos que comprometen la declaración, ya que se exponen a severas sanciones si incurren en declaraciones mendaces. Este procedimiento requiere de la participación responsable de los operadores en los trámites aduaneros, creando una interacción recíproca entre estas actividades y el control estatal que, en la medida en que se encauce éticamente, promueve el mejoramiento de los servicios a cargo de cada uno de ellos[30].
La LGA establece que los principios de buena fe y presunción de veracidad son la base para todo trámite y procedimiento administrativo de comercio exterior[31]. Este principio encuentra respaldo en la LGPA, donde se establece que en la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman[32]. Pero, paralelamente, también reconoce el principio de privilegio de controles posteriores, cuando señalando que esa tramitación se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz[33].
La declaración aduanera de mercancías es el documento mediante el cual el declarante indica el régimen aduanero que deberá aplicarse a las mercancías y suministra los detalles que la Administración Aduanera requiere para su aplicación. La destinación aduanera, por su parte, es la manifestación de voluntad del declarante expresada mediante la declaración aduanera de mercancías, con la cual se indica el régimen aduanero al que debe ser sometida la mercancía que se encuentra bajo la potestad aduanera[34].
La declaración, en consecuencia, comprende la “declaración” en sentido estricto, o sea, la manifestación escrita que realiza la persona legalmente facultada ante la aduana, mediante la cual se individualiza, cuantifica y valora una mercancía a la que se pretende someter a alguna de las estimaciones aduaneras autorizadas, proporcionando asimismo otros datos inherentes a la misma, la transacción de la cual es objeto y a las circunstancias de la importación o exportación de qué se trata, y también comprende la “destinación”, que es el régimen aduanero que se ha de aplicar a las mercancías y proporciona a la Aduana los datos exige para la aplicación de ese régimen.
Este régimen de la declaración previa en confianza, basada en la buena fe y en el presunción de veracidad de las manifestaciones del operador se adecúa perfectamente al enorme volumen del tráfico internacional, ya que cualquier organización aduanera fracasaría de proponerse examinar la totalidad de las cargas, al menos con la velocidad que necesita el comercio.
El objeto principal de la declaración es concretar la determinación de los tributos y efectuar su liquidación, permitiendo al servicio aduanero la aplicación de las prohibiciones y restricciones a la importación y exportación vigentes. Bajo un enfoque más general podemos decir que, junto estos objetivos y aún con anterioridad a ellos, la declaración tiene la misión de informar o hacer conocer a la administración estatal la mercancía que se introduce bajo su jurisdicción, a los fines de facilitarle el desempeño de sus funciones policiales. La declaración, por último, determina una delimitación fehaciente de la responsabilidad del Estado por las mercancías que ingresan en áreas sometidas a su custodia y vigilancia[35].
2.5 Publicidad
En una forma republicana de gobierno, como la peruana, las leyes no son obligatorias sino después de su publicación. Al respecto se ha dicho que la publicidad de los actos de gobierno es otro de los caracteres distintivos de la forma republicana. Es como una consecuencia obvia del principio de la responsabilidad de todos los funcionarios públicos ante sus representados y ante la Nación, ya que resulta imprescindible para poder hacer práctica la responsabilidad de los gobernados por sus actos. El gobierno republicano contiene en su esencia el principio de la publicidad de los actos de gobierno, la discusión amplia de los mismos, la comunicación constante de los mandatarios con el pueblo que los ha elegido, como lo entendieron los fundadores de nuestra nacionalidad desde los primeros días de la revolución emancipadora[36].
En todos los regímenes positivos, explica Rivera, se establece la obligación de que las leyes sean publicadas para conocimiento general, y a esa publicación está sometida, por regla general, la entrada en vigencia de la ley. “La exigencia de la publicación se vincula a la idea de obligatoriedad de la ley: no puede ser obligatoria una ley que no puede ser conocida”[37]. La publicación de las leyes es el basamento material de la seguridad jurídica de los gobernados.
En materia aduanera, el principio se encuentra internacionalmente consagrado en el art. X, párrafo primero, del GATT de 1994[38], cuando dispone que: “1. Las leyes, reglamentos, decisiones judiciales y disposiciones administrativas de aplicación general que cualquier parte contratante haya puesto en vigor y que se refieran a la clasificación o a la valoración en aduana de productos, a los tipos de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas […] serán publicados rápidamente a fin de que los gobiernos y los comerciantes tengan conocimiento de ellos. Se publicarán también los acuerdos relacionados con la política comercial internacional y que estén en vigor entre el gobierno o un organismo gubernamental de una parte contratante y el gobierno o un organismo gubernamental de otra parte contratante […]”.
La LGA dispone, como principio general, que todo documento emitido por la SUNAT, cualquiera sea su denominación que constituya una norma exigible a los operadores de comercio exterior debe cumplir con el requisito de publicidad[39]. En esta misma dirección, la LFCE señala que la administración aduanera publicará por Internet o cualquier medio similar las leyes, los reglamentos y los procedimientos de carácter general que regulan el flujo operativo de cada Régimen, Operación o Destino Aduanero Especial, y que deberá establecer puntos de contacto para la atención de las consultas formuladas por los operadores de comercio exterior sobre materia aduanera y publicará por Internet el procedimiento para la formulación de las consultas[40].
La ley también prevé que las resoluciones que determinan la clasificación arancelaria y las resoluciones anticipadas se publiquen en el portal de la SUNAT. Las resoluciones anticipadas son emitidas a petición de parte, y están relacionadas con la clasificación arancelaria, criterios de valoración de las mercancías, así como la aplicación de devoluciones, suspensiones y exoneraciones de aranceles aduaneros, la reimportación de mercancías reparadas o alteradas, entre otras materias, permiten determinar la aplicación de normas técnicas y tributarias aduaneras a un caso particular con anterioridad al momento en que se realiza su importación, y se deben regular y emitir de conformidad con los Tratados o convenciones suscriptos por Perú[41]. Estas resoluciones anticipadas debían emitirse dentro de un plazo no mayor de noventa días corridos, contados desde la presentación del pedido[42]. Estas resoluciones son aplicables a partir de la fecha de su emisión o de la fecha que en ellas se indique, al caso en consulta. La reglamentación dice al respecto que la resolución anticipada podrá ser utilizada para otras transacciones futuras siempre que sean realizadas por el mismo importador y bajo las mismas circunstancias y condiciones en las que se motivó dicha resolución[43]. A excepción de los casos en que la consulta se haya formalizado con pedido de confidencialidad, las resoluciones anticipadas se deben publicar en la página web de la SUNAT.
Párrafo aparte merece la publicación por adelantado de toda regulación de aplicación general en materia aduanera que se proponga adoptar la SUNAT, y la obligación de de brindar a las personas interesadas la oportunidad de hacer comentarios previos a su adopción[44]. Esta disposición es congruente con otra norma contenida en la LFCE que
Compromete, en la medida de lo posible, a publicar, antes de su aprobación, los proyectos de las normas modificatorias de la Ley General de Aduanas, su Reglamento y la Tabla de Sanciones, a fin de brindar a los operadores de comercio exterior la oportunidad de hacer comentarios para su evaluación y análisis, obligación que se extiende a los procedimientos operativos expedidos por la administración aduanera[45].
El propósito esencial de todas estas medidas es proporcionar seguridad jurídica a los operadores de comercio exterior y reducir considerablemente los márgenes de discrecionalidad de las autoridades aduaneras.
- Conclusiones
Alberdi, uno de los artífices de la organización institucional de la Argentina a mediados del siglo XIX, se refería a las aduanas interiores como “la aduana de la desolación”, que tenía, además del impuesto exorbitante, otro medio indirecto de despoblar el país, atacando la libertad de comercio mediante la complicación y multiplicidad de los trámites. La hipocresía fiscal se lleva a veces en los trámites –decía- la obvención que perdona en la tarifa. Los trámites suelen ser el medio de retirar en detalle la libertad concedida en conjunto. Y decía, líbrenos el Señor “de esa aduana en que los trámites son un arte, cuyo aprendizaje exige al empleado toda una existencia. El tiempo es oro en este siglo en que el vapor y el telégrafo han restituido al comercio las alas de pies y manos que le daba la fácula mitológica. La aduana proteccionista es opuesta al progreso de la población, porque hace vivir mal, comer mal pan, beber mal vino, vestir ropa mal hecha, usar muebles grotescos, todo en obsequio de la industria local, que permanece siempre atrasada por lo mismo que cuenta con un monopolio que la dispensa de mortificarse en mejorar sus productos”[46]. Las aduanas interiores por fortuna ya no están entre nosotros, pero las aduanas exteriores, las aduanas que hoy existen, no han abandonado del todo las rémoras del pasado que les impiden satisfacer las exigencias del siglo actual.
El cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por Perú en los diversos tratados de libre comercio suscritos por el país con sus principales socios comerciales se advierte en el dictado, en los últimos años, de normas aduaneras que tienen por finalidad dinamizar los procedimientos aduaneros, asegurar la necesaria fluidez del comercio exterior y librarnos, en palabras de Guadalupe, de aquella filosofía del «tiempo muerto» que tanto daño nos ha causado como país. Es decir, el fin último de dichas normas no es otro que el de «cambiar las cosas». Pero todo esto no es aún suficiente, remarca este autor, pues pese a que las normas existen aún falta aquél cambio de actitud que ha impedido avanzar más y que es precisamente la razón de ser de la declaración del «cambio de paradigma». Por ello, es responsabilidad de todos el no agotar esfuerzos por tender más y más puentes entre la Administración Aduanera y los operadores de comercio exterior.
Para que la aduana pueda cumplir satisfactoriamente las funciones que se espera de ellas en un mundo que ha globalizado no sólo el comercio sino también el delito se necesita, antes que nada, una firme decisión política de mejorar los recursos y el equipamiento de la institución, el entrenamiento continuo de sus cuadros, la mejora de las remuneraciones, un programa de premios y castigos en defensa de la integridad; el uso riguroso de sistemas de fiscalización basados en la gestión de riesgo y auditorías ex post; la simplificación y digitalización de los procedimientos; la cooperación estrecha con otras instituciones públicas y privadas vinculadas al comercio exterior y la tercerización de ciertas funciones que pueden prestadas con mayor eficacia por el sector privado.
La función de controlar y recaudar debe compatibilizarse con la función de facilitar que las leyes le asignaron a la SUNAT. Ninguna de estas funciones debería prevalecer sobre las otras, pues todas deberían cumplirse de manera equilibrada, asumiendo que en la tarea de controlar y recaudar no se debe sacrificar la obligación igualmente sustancial de facilitar y apoyar el comercio y la industria. El desafío de las aduanas modernas está en lograr, nada más ni nada menos, ese difícil equilibrio entre control y facilitación del comercio exterior.
[1] Diario Oficial, 27 de junio de 2008.
[2] Diario Oficial, 16 de septiembre de 2018.
[3] LGA, Disposición Complementaria Segunda: “En lo no previsto en la presente Ley o el Reglamento, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código Tributario”. El Código Tributario fue aprobado por Decreto Legislativo Nº 816, publicado en el Diario Oficial el 21 de abril de 1996. El Código Tributario cuenta con un texto ordenado publicado por Decreto Supremo 133-2013-EF de 2013 en el Diario Oficial el 22 de junio de 2013, y registra ulteriores modificaciones.
[4] Ley 27.444, Diario Oficial del 11 de abril de 2001, con texto ordenado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, publicado el 25 de enero de 2019.
[5] Ley 28.977, Diario Oficial del 9 de febrero de 2007, modificada por la Ley 30.809.
[6] ALBRECHT, Karl, De contribuyente a cliente, Rev. Gestión, Vol. 5, Buenos Aires, Septiembre-Octubre 1997, p. 66.
[7] GUADALUPE Julio, La SUNAT y el cambio de paradigma. Apuntes desde la perspectiva aduanera. Análisis Tributario, Vol. XXVIII, Nº 327. “No obstante,- afirma Guadalupe- esto todavía no es suficiente, pues pese a que las normas existen aún falta aquél cambio de actitud que ha impedido avanzar más y que es precisamente la razón de ser de la declaración del «cambio de paradigma». Por ello, es responsabilidad de todos el no agotar esfuerzos por tender más y más puentes entre la Administración Aduanera y los operadores de comercio exterior”.
[1] No deja de extrañar que el GATT, con una precaria organización administrativa, haya logrado la aprobación de un elevado números de Acuerdos Multilaterales, mientras que la OMC, con una po-tente estructura administrativa, apenas haya logrado el voto de confianza de sus miembros para la aprobación de un solo tratado, el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio,
ZAMORA TORRES, América Ivonne y NAVARRO CHAVEZ, José César Lenin, Competitividad de la administración de las aduanas en el marco del comercio internacional,
LGA, art. 4º.
Decreto Supremo Nº 010-2009-EF, art. 8.
El art.1, párr. 4. de la LPAG dice: “1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que oficiales que intervienen en el comercio internacional, porque según los indicadores de desempeño logístico del Banco Mundial, más del 60% de los retrasos en fronteras o puertos no se deben a las aduanas, sino a otras instancias o agencias fronterizas o reguladoras del comercio exterior.
[1] LGA, art. 4º.
[1] Decreto Supremo Nº 010-2009-EF, art. 8.
[11] LGA, art. 4º.
[12] Decreto Supremo Nº 010-2009-EF, art. 8.
[13] El art.1, párr. 4. de la LPAG dice: “1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido”. Por su lado, el párr. 1.13 dispone: “1.13. Principio de simplicidad. Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue”.
[14] LGA, art. 4º, párr. segundo: “Para el desarrollo y facilitación de las actividades aduaneras, la Administración Aduanera deberá expedir normas que regulen la emisión, transferencia, uso y control de documentos e información, relacionados con tales actividades, sea ésta soportada por medios documentales o electrónicos que gocen de plena validez legal”.
[15] LGA, art. 167.
[16] El art. 160 autoriza a los importadores y exportadores a presentar, con carácter previo a la numeración de la declaración de mercancías, garantías globales o específicas para afianzar el pago de la deuda tributaria aduanera, los derechos antidumping y compensatorios provisionales o definitivos, las percepciones y demás obligaciones de pago que fueren exigibles, y delega en la reglamentación el establecimiento de las modalidades de garantías, los regímenes a los que son aplicables, los requisitos y metodologías y demás disposiciones necesarias para su aplicación..
[17] LGA, art. 163.
[18] Los envíos de entrega rápida son definidos en el art. 2º como “documentos, materiales impresos, paquetes u otras mercancías, sin límite de valor o peso, que requieren de un traslado urgente y disposición inmediata por parte del destinatario, transportados al amparo de una guía de envíos de entrega rápida. Por su parte, el art. 35º define a las empresas de servicio de entrega rápida (o Courier) como aquellas personas naturales o jurídicas que cuentan con la autorización otorgada por la autoridad competente y acreditadas ante la Administración Aduanera, que brindan un servicio que consiste en la expedita recolección, transporte y entrega de los envíos de entrega rápida, mientras se tienen localizados y se mantiene el control de éstos durante todo el suministro del servicio
[19] LGA, art. 168.
[20] LGA, art. 210.
[21] AFC, art. 8
[22] AFC, art. 6.2.
[23] AFC, art. 7
[24] AFC, a rt. 10.
[25] LGA, art. 6º.
[26] LGPA, art. 57 – Tercerización de actividades Todas las actividades vinculadas a los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad distintas a la emisión de los actos administrativos o cualquier resolución pueden tercerizarse salvo disposición distinta de la ley.
[27]LGPA, art. 64 – Derechos de los administrados. […] 6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y control de los servicios públicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
[28] Reglamento, art. 6.
[29] ELLIOT Dan y BONSIGNORI, Carlotta, The influence of customs capabilities and express delivery on trade flows, Journal of Air Transport Management, Vol. 74, Enero 2019, p. 54-71
[30] CAMAÜER, Fernando, La declaración aduanera, Revista del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, Nº 3, Buenos Aires, 1991, pág. 17-25.
[31] LGA, art. 8.
[32] LPAG, art. 1 párr. 4. Los principios señalados servirán también, dice el art. 1 de la LGPA, de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo. Esta disposición legal proporciona un amplio y fértil terreno a la jurisprudencia para una aplicación equitativa de las reglas procedimentales.
[33] LPAG, art. 1º párr. 16.
[34] LGA, art. 1º.
[35] CAMAUER, Fernando, op- cit., pág. 17.
[36] GONZÁLEZ CALDERÓN, Juan A., Curso de derecho constitucional, Edit. Kraft, Buenos Aires, 1967, p. 55. Para este autor, la forma republicana de gobierno se caracteriza por la elección de las autoridades por medio del sufragio; la responsabilidad de los funcionarios elegidos ante los electores y la Nación; la publicidad de los actos de gobierno; la renovación periódica de las autoridades; la separación de los poderes de gobierno y la igualdad de los habitantes.
[37] RIVERA, Julio César, Instituciones de Derecho Civil, Parte General, t. I, Abeledo –Perrot, Buenos Aires, 1998, p.110.
[38] Resolución Legislativa Nº 26407, Diario Oficial del 18 de diciembre de 1994.
[39] LGA, art. 9º.
[40] LFCE, art. 3º.- Publicación de normas aduaneras 3.1 La administración aduanera publicará por Internet o cualquier medio similar las leyes, los reglamentos y los procedimientos de carácter general que regulan el flujo operativo de cada Régimen, Operación o Destino Aduanero Especial. 3.2 La administración aduanera establecerá puntos de contacto para la atención de las consultas formuladas por los operadores de comercio exterior sobre materia aduanera y publicará por Internet el procedimiento para la formulación de las consultas. 3.3 El Estado promoverá que los proyectos de las normas modificatorias de la Ley General de Aduanas, su Reglamento y la Tabla de Sanciones se publiquen antes de su aprobación en la medida de lo posible, a fin de brindar a los operadores de comercio exterior la oportunidad de hacer comentarios para su evaluación y análisis. Esta obligación se extiende a los procedimientos operativos expedidos por la administración aduanera.
[41] LGA, art. 210.
[42] LGA, art. 211.
[43] Decreto Supremo Nº 010-2009 EF (Reglamento de la LGA), art. 258.
[44] LGA, art. 9º, ultimo párr.
[45] Art. 3, párr. 3.
[46] ALBERDI, Juan Bautista, Sistema Económico y Rentístico, Edit. Ciudad Argentina, Buenos Aires, pág. 190 y ss.